Trong bất kỳ một chế độ nhà nước nào và vào bất kỳ thời đại nào, để bộ máy nhà nước vận hành tốt, làm tròn bổn phận của mình với xã hội đều tùy thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, nhưng yếu tố có tính ...
Ngày công bố kết quả, người đứng trên cao dùng loa để xướng danh người trúng tuyển năm 1897
Lịch sử của các dân tộc, quốc gia là một dòng chảy không ngừng, thế hệ sau tiếp theo thế hệ trước viết nên lịch sử dân tộc và xây dựng tiếp nền văn hóa của mình. Trong lĩnh vực công vụ, công chức, quản trị đất nước việc nghiên cứu truyền thống dân tộc để khai thác, bảo tồn, phát huy những giá trị đích thực phục vụ cho cuộc sống ngày nay và mai sau là vô cùng cần thiết. Bài viết điểm lại một số nét căn bản về chế độ quan chức thời phong kiến Việt Nam và có một số gợi mở để suy ngẫm, liên hệ với thực tiễn ngày nay.
1. Tuyển dụng quan lại
Nhìn lại lịch sử phong kiến Việt Nam, có thể nhận thấy pháp luật rất chú trọng, quan tâm tới những người làm việc trong bộ máy nhà nước, trước hết là chế độ tuyển dụng, trọng dụng nhân tài, đề cao đạo đức người làm quan. Người làm quan phải là người quân tử: chính tâm, tu thân, tề gia, trị quốc, bình thiên hạ; đạo làm quan cốt ở hai điều "trên thì yêu vua, dưới thì yêu dân". Bên cạnh đó, người làm quan phải là người có tài "dựng nước lấy học làm đầu, cần trị lấy nhân làm gốc". Người tài không chỉ dựa vào bằng cấp, khoa cử, mà phải được kiểm nghiệm bằng thực tế, lấy kết quả công việc để đánh giá và sử dụng tài năng. Vì thế, có nhiều người là hoàng thân, quốc thích nhưng không có tài thì chỉ được nhà vua phong hàm, phong tước để hưởng bổng lộc của triều đình, nhưng không được giao quyền để giải quyết, điều hành các công việc. Nhờ vậy, nhà nước phong kiến Việt Nam đã quản trị được đất nước trong những điều kiện rất khó khăn, đặc biệt là khi có giặc ngoại xâm.
Để chọn nhân tài, nhà nước phong kiến Việt Nam đã áp dụng nhiều hình thức tuyển dụng như: nhà vua đích thân đi tìm người hiền tài về cộng tác để trị nước (tiến cử); bằng con đường tiến cử hoặc cầu hiền; bằng con đường khoa cử - đây là hình thức phổ biến nhất.
Ngay từ thời Lý (thế kỷ XI), vua Lý Nhân Tông, năm Ất Mão (1075), mùa xuân tháng 2 xuống chiếu thi minh kinh bác sĩ và Nho học tam thường; vào năm Thiên tư Gia Thụy thứ 10 (1195) đời Lý Cao Tông bắt đầu mở thi Tam giáo (Nho - Phật - Lão). Tuy vậy, đời Lý (1010 - 1225) chưa thật chú trọng đề cao khoa trường, con đường làm quan chủ yếu lấy tuyển cử làm trọng và thực hiện chế độ nhiệm tử - tức dùng các con quan. Đến thời vua Lê Thánh Tông thì khoa cử được đề cao. Đến triều vua Minh Mạng (nhà Nguyễn) đã đặc biệt chú ý tới khoa cử và dần được nâng lên thành phương thức chính thống, phổ biến trong toàn nước để chọn nhân tài; đã mở khóa thi Hương, thi Hội rồi thi Đình. "Đó không phải là một dịp long trọng giản đơn của đại học, mà nó thực sự là sự vận hành của một thể chế chính trị chân chính"(1). Những người đỗ đạt đều được trọng dụng theo khả năng thực tế của từng người: có học vị cao thì được bổ ngay, nhận chức cao và làm quan trong triều đình, nếu thi đỗ với học vị thấp hơn thì làm ở phủ, ở huyện. Như vậy, có thể nói chế độ tuyển dụng quan chức thời này dựa vào bằng cấp, phẩm chất chuyên môn của người được tuyển dụng. Năng lực của từng người sẽ quyết định vị trí của người đó trong bộ máy nhà nước, chức vụ tương ứng với tài năng.
Dưới triều Nguyễn việc tuyển dụng quan lại thông qua ba hình thức: thi tuyển, bảo cử hoặc do nhiệm tử.
Hình thức tuyển dụng quan lại thời phong kiến là những kinh nghiệm lịch sử, vẫn còn nguyên giá trị, ngày nay cần quan tâm chắt lọc biến thành những quy tắc pháp lý làm cơ sở cho việc tuyển dụng, sử dụng những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
2. Phân loại, sắp xếp bố trí quan lại
Thời phong kiến dựa vào yếu tố quyền lực, các chức vụ nhà nước phân thành hai loại: quan lại và nha lại. Quan chỉ huy, điều hành như quan tổng đốc, quan tri phủ, tri huyện; nha lại là người thừa hành, phục vụ cho các quan lại tại các nha môn, mà ngày nay gọi là "cán bộ", "nhân viên", hay công chức lãnh đạo, quản lý, công chức thừa hành.
Đối với đội ngũ quan lại, nhà nước phong kiến Việt Nam áp dụng chế độ thuyên chuyển, điều động, nhưng nha lại thì giữ ổn định, áp dụng chế độ "quan khứ nha tồn”. Để tạo môi trường mới, phát huy được tính năng động, sáng tạo của người làm quan, đồng thời để tránh những trì trệ, hoặc kéo bè, kéo cánh, phe phái, tham nhũng, nhà nước phong kiến Việt Nam đã áp dụng chế độ thuyên chuyển quan lại. Nhưng việc thuyên chuyển chỉ thuần túy là thuyên chuyển về không gian, địa điểm làm quan, mà không chuyển tính chất công việc làm quan, ví dụ quan tri phủ ở phủ này chuyển đi làm tri phủ ở phủ khác, hoặc làm tri huyện. Đây là bài học có tính lịch sử cần phải suy ngẫm khi thực hiện công tác luân chuyển cán bộ hiện nay.
3. Về biên chế, phân bổ quan lại
Các triều đại phong kiến Việt Nam thường dựa vào tiêu chí dân số để quy định về số lượng quan lại. Thời vua Lê Thánh Tông quy định: từ 500 hộ trở lên có 5 xã trưởng; 300 hộ có 4 xã trưởng; 100 hộ có 2 xã trưởng, dưới 60 hộ cử 1 xã trưởng. Năm 1839 thời vua Minh Mạng thứ 20, lấy số lượng và nhu cầu công việc là tiêu chí cơ bản để quyết định biên chế, phân bổ số quan lại, các chức trách của quan, lại dần được chuyên môn hóa. Trong chỉ dụ vua Minh Mạng năm 1831 có viết "Bắc thành 11 trấn rất rộng... việc nhiều, các địa phương ấy các việc quân dân, kiện tụng, tiền lương, thuế khóa, thực là bề bộn. Cần phải chiểu theo địa hạt chia người coi giữ có chuyên trách". Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì người xưa đã dựa vào việc để định số lượng người chứ không phải dựa vào lượng người để định việc, đã áp dụng chế độ "công vụ theo việc làm".
Bên cạnh đó, pháp luật phong kiến Việt Nam còn áp dụng chế độ "hồi tị" đối với quan lại. Việc sắp xếp quan lại ở các địa phương được quy định khá chi tiết như "người sinh ra ở vùng này tới cai trị vùng khác, thậm chí "các quan viên có nhà ở gần bản nha môn thì Bộ Lại nên đổi đi nơi khác. Luật Hồng đức còn cấm quan lại địa phương lấy vợ tại địa phương mình cai quản. Trong Chiếu tháng 9/1488 của Hồng Đức có quy định việc sắp đặt quan lại tránh quan hệ họ hàng: "Khi xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, con chú bác và bác cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ có một người làm xã trưởng, không được cùng làm để gây mối tệ bè phái hùa nhau". Những quy định này nhằm tạo nên một chế độ quan lại liêm chính, không bị chi phối bởi quan hệ họ hàng, dòng tộc, làng – xã mà làm sai lệch việc công hay tham nhũng. Thời vua Minh Mạng quy định: quan vào chầu triều mà bàn đến việc có liên quan đến địa phương mình thì phải tránh mặt. Lai dịch ở tất cả các nha môn, hễ có bố con, anh em ruột, anh em con chú bác cùng làm phải đổi nơi khác (trừ Thái y viện không hồi tị, vì nghề thuốc nên cha truyền con nối). Lại dịch ở các nha mà người cùng làng cũng phải đổi đi nơi khác, lại ở huyện nào thì không được làm ở đấy. Người làm quan không được làm quan ở chính quán, trú quán, quê vợ, thậm chí nơi lúc nhỏ đi học.
Đây chính là chế độ bảo đảm cho sự khách quan, trung thực trong giải quyết các công việc của nhà nước, tránh thiên vị, nể nang, hay thù oán, làm mất tính khách quan khi đưa ra các quyết định.
4. Về chế độ trách nhiệm
Nhằm tránh sự ỷ lại hay đùn đẩy, trốn tránh trách nhiệm, năm 1487 vua Lê Thánh Tông ra chỉ dụ buộc quan lại các cấp khi nhận được chỉ dụ của Vua phải đưa ra bàn bạc thật kỹ, không được hùa theo hay nín lặng không nói gì, khi cần có thể tâu lên Vua. Ngoài ra còn quy định chế độ hợp tác trong công việc giữa các quan chức khác nhau, khi có vấn đề quan trọng cần tấu lên Vua các quan phải cùng nhau ký vào. Thời vua Minh Mạng có quy định tương tự: "Tuần phủ khi có chính sự lớn lao về hưng lợi, trừ tệ thì cùng với Tổng đốc bàn bạc rồi cùng ký tâu chung một giấy. Nếu có ý kiến khác nhau cho làm tờ tấu riêng".
Sau năm 1945, ở nước ta đã áp dụng chế độ tiếp ký, nhưng sau này chế độ tiếp ký không còn, từ đó cũng dễ dẫn đến tình trạng “đổ lỗi cho nhau”, công của tôi, lỗi của anh và được biện minh bằng một câu thiếu trách nhiệm “tôi bảo lưu ý kiến”, mặc dù đều ngồi bàn và ra quyết định.
5. Vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khóa
Dưới triều vua Nguyễn, việc sát hạch là việc làm thường xuyên do Bộ Lễ thực hiện và giao cho Bộ Lại xét bổ được tiến hành nghiêm minh, thưởng phạt rõ ràng.
Việc giám sát do Đô sát viện thực hiện, do Nhà vua trực tiếp điều khiển. Đây là cơ quan giám sát và tư pháp, hoạt động độc lập, không chịu sự kiểm sát của bất cứ một cơ quan nào (triều vua Minh Mạng năm 1832).
Về thanh tra, triều đình cử quan đại thần đi "kinh lược đại sứ" với quyền hạn khá lớn đi thanh tra khắp nơi để giúp dân cởi bỏ oan tình, thẳng tay trừng trị những quan lại tham nhũng, hại dân, bán nước, sách nhiễu nhân dân.
Ngoài ra, việc khảo khóa cũng được quan tâm, kết quả khảo khóa được xem là cơ sở để thăng chức, giáng chức "khảo khóa là cách để xem xét quan lại. Truất người hèn, thăng người giỏi". Để bảo đảm tính khách quan, minh bạch trong khảo khóa, pháp luật thời phong kiến còn quy định: "Quan khảo hạch dám có tư tính xét bậy, Bộ Lại khảo xét không minh, Lại khoa xét bắt không sáng suốt đều phải giao sang Hình bộ theo luật chịu tội". Thời Nguyễn việc khảo khóa được quy định theo thời hạn. Ngày nay, việc đánh giá cán bộ, công chức tuy được tiến hành hàng năm, nhưng tiêu chí khá chung chung và luôn tồn tại tình trạng “tôi ủng hộ anh”, “anh ủng hội tôi” dẫn đến tình trạnh “hòa cả làng”. Phải chăng việc đánh giá đó còn mang tính hình thức, chưa xác thực.
6. Chế độ đãi ngộ, thưởng phạt quan lại
Từ thời vua Lê Thánh Tông trở đi, bổng lộc của quan lại được quy định theo chức tước, phẩm hàm và tuỳ theo khối lượng công việc, thực chất là áp dụng nguyên tắc trả lương theo việc làm và công trạng. Bên cạnh chế độ tiền lương, các triều đình phong kiến còn áp dụng chế độ tiền "dưỡng liêm" (theo nghĩa đen là nuôi dưỡng liêm khiết) cấp cho những viên quan cai trị gần dân như tri phủ, tri huyện nhằm khuyến khích "đức thanh liêm", nhưng không phát đồng đều cho các tất cả các tri phủ, tri huyện mà tùy thuộc vào nhiều hay ít công việc của từng phủ, từng huyện.
Chế độ quan lại thời phong kiến còn đặc biệt chú trọng tới trách nhiệm của các quan lại trong thừa hành công vụ. Quốc triều Hình luật có nhiều quy định mang tính chất trừng trị nghiêm khắc như: phạt do để chậm trễ chiếu chỉ công văn giấy tờ (Điều 23), quan do vô tình dùng dằng để lỡ mất việc, nếu việc nhỏ (công việc hàng ngày) xử tội biếm, việc thường (công việc hàng tháng) xử tội đồ, việc lớn (công việc hàng năm) xử tội lưu (Điều 136). Bên cạnh đó còn có những quy định khác như: đối với quan tại chức, không đến nơi làm việc mà không có lý do thì bị xử phạt biếm hoặc bãi chức (Điều 4), nếu ở sở làm mà ngồi không đúng phép sẽ bị xử tội Biếm hoặc phạt tiền (Điều 33). Những quy định này khá mẫu mực để thiết lập một trật tự kỷ cương, chế độ phục vụ.
Thời vua Minh Mạng, vấn đề thưởng phạt cũng rất nghiêm minh, quan lại có công thì được ban thưởng lớn, có tội, có lỗi đều bị xử phạt nghiêm khắc. Ví dụ: năm 1838 vua Minh Mạng đã cách chức Thượng thư Bộ Lễ của Phan Huy Thực về lỗi do không kiểm tra, đôn đốc để người dưới quyền không trông nom, bảo quản đồ thờ trong nhà Thế miếu, để bọn Giám thủ đánh tráo từ vàng thật thành vàng giả.
Ngày nay, chúng ta cũng áp dụng các biện pháp xử lý kỷ luật đối với cán bộ, gồm khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Cán bộ phạm tội bị tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; trường hợp bị tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị thôi việc. Đối với công chức áp dụng các biện pháp khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc lương; giáng chức; cách chức; buộc thôi việc. Tuy nhiên, hiện nay việc áp dụng các biện pháp kỷ luật đối công chức dường như rất khó khăn trong thực tiễn.
7. Một số nhận xét về chế độ quan chức thời phong kiến Việt Nam
Thứ nhất, nhà nước phong kiến cai quản đất nước theo phương thức mệnh lệnh, tập trung thông qua bộ máy quan chức chấp hành, tuy vậy, pháp luật về quan chức có vị trí rất quan trọng trong hệ thống pháp luật phong kiến và luôn chiếm vị trí đáng kể so với các quy định pháp luật khác. Ví dụ: Quốc triều Hình luật với 772 điều, nhưng đã dành 144 điều (chương Vi chế) quy định các vấn đề liên quan đến hoạt động của các quan chức(2).
Thứ hai, phạm vi điều chỉnh của các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến khá rộng, điều chỉnh hầu hết các khía cạnh liên quan đến quan chức và hoạt động phục vụ triều đình.
Thứ ba, các quy định về quan chức thời phong kiến tuy rất phong phú về nội dung, nhưng các vấn đề được thể hiện một cách riêng rẽ dưới hình thức chiếu chỉ hoặc sắc dụ của nhà vua, ngoại trừ thời vua Lê Thánh Tông có Hoàng triều Quan chế quy định về các chức quan từ trung ương xuống địa phương. Nhưng những quy định liên quan trực tiếp đến chất lượng và hiệu quả hoạt động thừa hành như: tuyển dụng, đãi ngộ, trách nhiệm pháp lý thì chưa có hoặc còn ít, không đầy đủ.
Thứ tư, chủ thể thiết lập hoặc ban hành các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến chủ yếu do nhà vua ban hành, nhưng đến triều Nguyễn, các định chế quan chức được thông qua nếu được sự nhất trí của đa số các thành viên trong Hội nghị tối cao (Đình nghị) của quốc gia. Tuy rằng, chế độ Đình nghị chỉ tập hợp một số quan đầu triều do vua hoặc chúa làm chủ tọa.
Thứ năm, nhìn chung các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến đã thể hiện rõ diện mạo chính trị - xã hội thời kỳ này, nhưng các quy định chế độ quan chức thời phong kiến vẫn giữ những giá trị lịch sử, văn hóa cần được nghiên cứu vận dụng vào thời đại ngày nay, đặc biệt là chế độ thi tuyển, đánh giá, chế độ trách nhiệm, luân chuyển cán bộ.
Từ thực tiễn lịch sử, khi sửa đổi, bổ sung Luật cán bộ, công chức cần phải tính đến kinh nghiệm về tuyển dụng, đào tạo, đánh giá, luân chuyển, chế độ trách nhiệm, vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá… để vận dụng vào điều kiện hiện nay./.
GS.TS. Phạm Hồng Thái - Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội